国务院关于深入实施"人工智能+"行动的意见 — 综合评述

概述

《国务院关于深入实施"人工智能+"行动的意见》（国发〔2025〕11号）由国务院于2025年8月21日成文、8月26日正式发布，是中国人工智能政策体系的最新顶层战略文件。该意见在2017年《新一代人工智能发展规划》的基础上，将政策重心从技术研发和产业培育全面转向人工智能与经济社会各行业各领域的"广泛深度融合"，明确提出要"重塑人类生产生活范式"，促进生产力的"革命性跃迁"和生产关系的"深层次变革"。

该文件的核心理念是"人工智能+"——即将人工智能作为通用赋能技术，系统性地嵌入科学技术、产业发展、消费升级、民生福祉、社会治理和全球合作六大重点领域。与2017年规划侧重于基础研究和产业孵化不同，本意见更加强调应用落地、场景驱动和全社会普及，体现了中国AI政策从"建设期"向"深度应用期"的战略转型。

主要条款

意见围绕"六大重点行动"和"八项基础支撑能力"两大板块展开：

六大重点行动：

（一）"人工智能+"科学技术： 加速科学大模型建设应用，推动重大科技基础设施智能化升级，推动人工智能驱动的技术研发、工程实现、产品落地一体化协同发展。特别值得关注的是，意见首次提出将人工智能引入哲学社会科学研究，探索"智能向善"理论体系。

（二）"人工智能+"产业发展： 培育"智能原生"新模式新业态，推进工业全要素智能化，加快农业数智化转型，创新服务业发展模式。意见提出了"智能原生企业"概念——底层架构和运行逻辑基于人工智能的新型企业形态。

（三）"人工智能+"消费提质： 拓展智能服务消费新场景（智能助理、陪伴型应用等），培育智能产品消费新业态（智能网联汽车、AI手机和电脑、智能机器人、智能家居、智能穿戴）。

（四）"人工智能+"民生福祉： 创造人机协同新型工作方式，推行AI融入教育全过程的新型学习方式，打造涵盖健康助手、辅助诊疗、文化产业、养老托育的高品质生活。

（五）"人工智能+"治理能力： 推动市政基础设施智能化改造，打造面向自然人、数字人、智能机器人等多元一体的公共安全治理体系，提升空天地海一体化生态治理能力。

（六）"人工智能+"全球合作： 将AI定位为"造福人类的国际公共产品"，推动技术开源可及，帮助全球南方国家加强AI能力建设，支持联合国在AI全球治理中发挥主渠道作用。

八项基础支撑能力： 提升模型基础能力、加强数据供给创新、强化智能算力统筹、优化应用发展环境、促进开源生态繁荣、加强人才队伍建设、强化政策法规保障、提升安全能力水平。

目标与时间表

意见设定了三个阶段性目标：

2027年目标： 率先实现人工智能与六大重点领域的广泛深度融合；新一代智能终端、智能体等应用普及率超过70%；智能经济核心产业规模快速增长；AI在公共治理中的作用明显增强。
2030年目标： 人工智能全面赋能高质量发展；智能终端和智能体应用普及率超过90%；智能经济成为经济发展的重要增长极；推动技术普惠和成果共享。
2035年目标： 全面步入智能经济和智能社会发展新阶段，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。

值得注意的是，与2017年规划注重产业规模量化指标不同，本意见更多使用"普及率"等社会渗透指标，反映了政策重心从产业规模向社会全面智能化转变。

实施机制

意见确立了以下实施机制：

统筹协调： 国家发展改革委负责加强统筹协调，推动形成工作合力，这与2017年规划由科技部牵头的安排有所不同，反映出政策重心从科技研发向经济社会全面应用的转移。
因地制宜： 要求各地区各部门紧密结合实际，因地制宜抓好贯彻落实。
示范引领： 强化示范引领，适时总结推广经验做法。
资金支持： 加大金融和财政支持力度，发展壮大长期资本、耐心资本、战略资本，完善风险分担和投资退出机制。
标准建设： 加快重点领域AI标准研制，推进跨行业、跨领域、国际化标准联动。
容错机制： 健全应用场景建设指引，完善应用试错容错管理制度，体现包容审慎的监管理念。
安全治理： 推动模型算法、数据资源、基础设施、应用系统等安全能力建设，建立健全技术监测、风险预警、应急响应体系。

行业影响

该意见的行业影响主要体现在以下几个方面：

智能体经济崛起。 意见多次提及"智能体"（AI agent）概念，并提出"智能体即服务"的新型商业模式。这标志着中国AI产业从大模型竞赛阶段进入到智能体应用和商业化的新阶段，将深刻改变软件服务行业的形态。

全要素智能化改造。 意见对工业领域的要求从"部分环节应用AI"升级为"全要素智能联动"，涵盖设计、中试、生产、服务、运营全环节。这意味着传统制造业将面临更加全面和深入的智能化转型压力。

消费市场重塑。 意见将智能网联汽车、AI手机和电脑、智能机器人等定位为新一代智能终端，并提出2027年70%普及率、2030年90%普及率的目标，将极大推动消费电子市场的结构性升级。

教育模式变革。 意见提出将AI融入"教育教学全要素、全过程"，推动从知识传授向能力提升转变，实现"大规模因材施教"。这将对教育行业产生颠覆性影响。

全球治理角色定位。 意见将AI定位为"造福人类的国际公共产品"，强调帮助全球南方国家建设AI能力、弥合智能鸿沟。这体现了中国在AI全球治理中争取话语权的战略意图。

开源生态发展。 意见明确支持AI开源社区建设，鼓励高校将开源贡献纳入学分认证和教师成果认定，推动构建面向全球开放的开源技术体系，将进一步促进中国开源AI项目的国际影响力。

修改历史

《关于深入实施"人工智能+"行动的意见》于2025年8月正式发布，为新文件，目前未经修改。

该文件是对以下政策的延续和深化：

2024年《政府工作报告》首次提出"人工智能+"行动
2017年《新一代人工智能发展规划》奠定的战略框架
2023年《生成式人工智能服务管理暂行办法》构建的监管基础

AI+ Action Plan